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（1）派驻机构或派出专员有权以自己名义，直接提出有关政纪轻处分的监察建议。

二、积极性内涵：静态与动态的制度耦合 (一)静态内涵：事权划分的明确性与规范性 所谓事权划分的明确性是指事权配置既要符合一般性规律，事权划分的规范性则指具体的中央与地方事权配置方案应在宪法和法律层面实现充分教义化。参见《邓小平文选(第3卷)》，人民出版社1993年版，第277页。

如，《地方组织法》共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题，且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)。这基于如下假设：宪法作为一国根本大法应天然具备惜字如金的品格，因此我国《宪法》3条第4款中主动性和积极性的并列关系不应武断视作简单的文字上的重复(tautology)，而应具有各自具体、明确的规范内涵，但遗憾的是，目前该问题在相当程度上被大多数学者以眉毛胡子一把抓的态度误读、混淆甚至忽视了。第一，应妥善区分协商和政协制度。[106]周其仁：《城乡中国(下)》，中信出版社2014年版，第72页。[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。

第三，将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。[85] 笔者认为，两者的区分要点主要有以下五个方面。而惩罚性赔偿明显承载了国家的规制目标，性质颇令人困惑。

[82] 有学者认为惩罚性赔偿本身就是对原告投入的一种奖励。立法技术层面，面临一些复杂问题时，立法者倾向于制定宽泛和严格的条款来避免罚不及过，同时又期待执法部门灵活执行以避免矫枉过正，追究所有形式上违法的行为，反而违背了立法者的初衷。如果在同一领域再认可受害人提起履职之诉的权利，则意味着个体不仅可以决定司法资源的运用，还可以通过诉讼给行政机关施加压力，影响行政资源的使用。参见孙效敏：《奖励制度与惩罚性赔偿制度之争——评我国侵权责任法第47条》，《政治与法律》2010年第7期，第94—96页。

在其观念中，惩罚性的力量应由由国家垄断，并在特殊的程序保障下实施。[94]相反，这种特点的领域更能体现集中化行政执法所具有的规模效应。

后者则意味着法院需要在没有专业行政机关的帮助下，自行判断相关法律和事实问题，其错误判断的概率可能更高。[58] 由此，惩罚性赔偿和行政处罚虽然惩罚的是大体相同的行为——生产经营违背国家强制性标准的产品，但仍然具有细分功能上的区别，具有互补性：行政处罚借助相对简易的行政程序，规模化、低成本地处理大部分违规案件，维护监管秩序。请求行政机关履职之诉也同样承认了私人在某种程度上拥有请求行政机关考虑其举报、处理某些违法行为的权利，而传统上这些人被认为只拥有反射利益。参见袁曙宏：《论行政处罚的实施》，《法学研究》1993年第4期，第46页。

参见熊丙万：《法律的形式与功能——以知假买假案为分析范例》，《中外法学》2017年第2期，第300页以下。See Matthew C. Stephenson, Public Regulation of Private Enforcement: The Case for Expanding the Role of Administrative agencies, 91 Virginia Law Review 114-117(2005). [39] 黄洁：《紧盯食品标签类问题讨要十倍赔偿，职业打假多涉及食品维权案》，《法制日报》2016年9月9日第8版。[49]然而，除了建立恰当的折抵规则，另外一个也许更加基础的问题是，惩罚性赔偿责任的构成要件应当如何设计。《周悟权诉北京市石景山区食品药品监督管理局》（2016京01行终806号）。

解亘:《论管制规范在侵权行为法上的意义》，《中国法学》2009年第2期，第57页以下。这种请求在实践中造成了大量困惑，以致于2015年《食品安全法》修订时不得不明确排除这类赔偿请求。

因此，理论和实务对这一制度并未普遍接受。同时，由于不需要向政治系统负责，私人并不是根据违法行为的严重性选择惩罚目标，而是选择更容易获得赔偿收入的案件。

另一方面，对于国家和社会而言，要启动两个程序调查完全相同的问题，亦有不菲的成本。造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。[27] 尹志强：《我国民事法律中是否需要导入惩罚性赔偿》，《法学杂志》2006年第3期，第79页。参见《刑法》（1997）第143条。与此同时，行政机关决策层级多，倾向于采取过度严格的规范来控制风险，这增加了其执法成本。[62] 其三，该条对生产者的责任不以明知为成立要件。

对此，需要司法系统发展出调控私人行动的技术和能力。[31] 行政规制的路径下，执法部门在是否立案调查、调查后是否处罚方面均享有广泛的裁量权，可以在考虑证据充分程度、具体情节、社会危害程度的基础上，决定某些问题得到处理，而对危害不大的行为不予立案或者立案后不予处罚。

例如，在食品等领域，涉及相对复杂的管制体系。[52]这也意味着，行政执法一般止步于此，不再深究违法者是否还存在故意、明知等其他更为恶性的情况。

[50] 《行政处罚法》制定前，国务院法制局曾对法律、法规和规章进行过统计，只有四、五件规定了某些违法行为的构成必须以故意为要件。参见徐景和：《科学把握食品安全法修订中的若干关系》，《法学家》2013年第6期，第51页。

其适用范围近期还可能延展至证券[1]、专利[2]、著作权[3]等领域。这种不同救济方式间的交通疏导，避免了功能相近制度的重叠使用。另一方面，一般情况下，即使存在惩罚性赔偿，受害人也需在证明如食品不符合食品安全标准等方面投入成本，考虑到其中的不确定性，相当一部分个体可能并不会提出这种诉讼。[48] 《民法总则》（2017）第一百八十七条规定，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。

通常情况下，需要持续食用形成累积效应，才会产生损害。受害者可以直接要求法院判决被告承担惩罚性赔偿责任，除非出现原告的起诉不符合要求的情况，法院不能拒绝审理。

被要求查处的，往往是那些激怒消费者的严重违法。[13] 参见宋亚辉：《论公共规制中的路径选择》，《法商研究》2012年第3期，第94页以下。

[74] 实际上，一些经济分析的模型也支持将主观恶意作为惩罚性赔偿适用的前提。这意味着公共资金在补贴索赔者，考虑到惩罚性赔偿领域，原告寻求的并非权利损失的救济，而是惩罚他人的收益，这种补贴的正当性值得疑虑。

特别是依最高人民法院77号指导案例，违法行为的受害人向行政机关举报并要求查处违法行为，且行政机关负有调查涉嫌违法行为的法定职责，受害人即有权对拒绝履行或者不予答复行为起诉。[19] （二）我国引入惩罚性赔偿的实用考虑 我国倚重严格和繁复的行政规制体系来追求公共目标，逻辑上，似无引入惩罚性赔偿的必要。但是，如果承认受害人有请求行政机关履行法定职责的权利，他们可以行使请求权让行政机关来承担这种成本，这也可能激励更多的赔偿请求。[77] 对此，最高人民法院副院长江必新明确表示，要加大对行政机关等行政主体不作为的监督，防止消极不作为对相对人合法权益的不利影响。

[76] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出坚持严格规范公正文明执法，对执法的首要要求便是严格。河山：《论缺一赔十的惩罚性赔偿思想》，《法律适用》1993年第8期，第12页。

其次，该条要求惩罚性赔偿责任的成立，需要行为人具有明知这一主观故意要件和造成他人死亡或者健康严重损害这一损害要件，如前所述，行政处罚一般的适用一般不需要这两个条件。[62] 《孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案》（最高人民法院指导案例23号）提出消费者可以同时主张赔偿损失和支付价款十倍的赔偿金，也可以只主张支付价款十倍的赔偿金。

其中，一个重要的考虑维度是，由行政机关来统一协调、合理化执法活动的必要性是否充分。该条以产品存在缺陷作为适用惩罚性赔偿的条件，依《产品质量法》46条，缺陷是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险，其判断分为几种情况：首先，如果该领域有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准，且该产品不符合该标准，可以认定存在缺陷。